Sharon Beder
Docenas de gobiernos se han subido al tren de la desregulación y la privatización de la electricidad desde mediados de los años 90. Gobiernos y líderes de opinión tienden a pensar que esta es la mejor solución, a pesar del aumento de tarifas y las crisis catastróficas que ha provocado: la serie de apagones desde Buenos Aires a Auckland; el rescate financiero de empresas eléctricas, por parte de los gobiernos del Reino Unido y California; el racionamiento de la electricidad en Brasil; y el hecho de que millones de personas, desde la India a Sudáfrica ya no puedan permitirse pagar más por este servicio.
La desregulación y privatización de la electricidad reciben el apelativo de liberalización por parte de aquellos que las defienden y que emplean éste término para disfrazar lo que, básicamente, representa un traspaso de la propiedad y el control de la electricidad de manos públicas a privadas. La liberalización implica que el objetivo de alcanzar un servicio asequible, accesible y fiable pasa a ser sustituido por el ideal mercantil de la competencia, el mito de la capacidad de elección del consumidor, y la prioridad de la eficiencia económica, medida en función de los beneficios o de la tasa de rendimiento de las inversiones.
La privatización de la electricidad no es algo que los ciudadanos hayan exigido o deseado. Por lo general, la participación ciudadana en los procesos decisorios para la reforma del sector eléctrico ha sido mínima. Y como lo atestiguan los hechos, la privatización de la electricidad ha provocado muchas protestas. El descontento popular se ha manifestado en la Argentina, la India, Indonesia y Ghana. En el Perú, Ecuador y Paraguay, las protestas han conseguido congelar las propuestas de privatización. En la República Dominicana, muchas personas fueron asesinadas durante las manifestaciones organizadas contra los cortes de energía provocados por las empresas privatizadas. En Sudáfrica, miles de personas marcharon durante una huelga general de dos días para protestar contra la privatización, que denominaron como apartheid resucitado. En Papúa, varios estudiantes fueron asesinados cuando miles de personas se concentraban contra el plan de privatización de servicios públicos, entre los que estaba Elcom, la administración encargada de la electricidad. Incluso en China, los trabajadores protestaron contra la venta de una central eléctrica de la provincia de Henan a una empresa privada, y amenazaron con: “bloquear la autopista estatal y tendernos sobre los raíles mientras los trenes nos arrollan” (O´Neill, 2001).
Los beneficiarios de la privatización han sido los consultores y los bancos, las constructoras, las empresas de seguros, los fondos de pensiones y otras empresas industriales y comerciales que pudieron invertir en los servicios recién privatizados u ofrecerles préstamos a los compardores. Ellos son los que han asesorado los planes de privatización y han ayudado a redactar las leyes des reguladoras. Además, se han embolsado honorarios por actuar como intermediarios en la compra de empresas privatizadas de energía, en todo el mundo, o dedicándose a la comercialización de la electricidad.
Manipulación de precios
Se supone que la reestructuración y privatización del sector eléctrico abrirá el suministro a la competencia y sometiendo a las empresas eléctricas recién privatizadas a la disciplina del mercado, de modo que finalmente, se supone, serán más eficientes y los precios disminuirán. Pero lo cierto es que, con la privatización y la reestructuración, los precios han aumentado o, al menos, se han hecho extremadamente volátiles. Así, la supuesta disciplina del mercado se ha visto eclipsada por la manipulación de los precios de las empresas eléctricas, que buscan incrementar el precio de la electricidad y maximizar los beneficios.
En California, el costo de la electricidad de los usuarios residenciales y comerciales aumentó en 11 mil millones de dólares sólo en un año, y otros miles de millones salieron en agosto del bolsillo de los consumidores y las empresas públicas de California, para ir a parar a empresas eléctricas privadas y a los agentes intermediarios del sector energético, muchos de ellos residentes en otros estados. Se clausuraron minas, aserraderos y fábricas de aluminio; se despidieron trabajadores (Beder 2003). Un estudio realizado por los defensores de la desregulación, Paul Joskow, profesor de economía y administración del MIT y Edward Hahn, del Analysis Group de San Francisco, demostraron que el incremento de los precios no podía explicarse por las condiciones del mercado, como el aumento del precio del gas natural, una mayor demanda eléctrica, la falta de oferta o incluso el aumento de los créditos de contaminación. Llegaron hacia la conclusión de que los precios de la electricidad estaban muy por encima del que cabría esperar un mercado verdaderamente competitivo (Joskow y Kahn 2000).
Lo que había sucedido era que los proveedores de energía habían empezado a ejercer su poder de mercado y a manipular los precios. El principal método utilizaban consistía en retener parte del suministro para crear una escasez artificial y, de ese modo, elevar los precios. Los productores, al mismo tiempo, cortaban la capacidad de producción para realizar tareas de mantenimiento, justo cuando se necesitaba mayor suministro (Beder 2003). Los productores y los distribuidores vendían electricidad a otros estados y, cuando los precios se disparaban y California a causa de la escasez, volvían a vender a California a un precio muy superior del que habrían conseguido en otro caso. De hecho, durante el período del 2000 cuando supuestamente, había mayor escasez, se exportó más electricidad de California que en el año anterior, y no había ninguna norma que evitara que los productores se comportarán así porque eso hubiera “obstaculizado” el libre mercado (Berry y Riccardi 2001).
Pero no fue hasta que Enron entró bancarrota que salieron a la luz documentos que demostraban que las compañías energéticas habían estado manipulando los precios de la electricidad en California y ganando dinero a expensas de las empresas públicas y consumidores mediante prácticas fraudulentas. Enron, por ejemplo, creaba la falsa impresión de que las líneas eléctricas estaban congestionadas, exagerando la potencia que pensaba transmitir a través de ellas. De ese modo, recibía dinero para reducir un colapso que de hecho no se iba a producir. Los pagos para descongestionar las líneas llegaron a alcanzar los 750 dólares/kWh (Oppel 2002).
Sin duda, Enron no era la única empresa que empleaba este tipo de estrategias para manipular los precios. Un ex operador del sector Goldman Sachs explicó al New York Times : “la razón de ser de los operadores es generar los máximos beneficios posibles al amparo de la legalidad (...) Esa fue mi experiencia: si no manipulabas el mercado cuando podías hacerlo, te amonestaban” (Kahn 2002). Esta manipulación de los precios permitió a los proveedores privados elevar el precio al por mayor de la electricidad de 30 dólares por MWh antes de la desregulación, a tarifas punta de miles de dólares por MWh.
California fue el ejemplo de manipulación de precios con mayor repercusión, pero hay muchos otros en Estados Unidos. Desde que, en 1996, se introdujo la desregulación federal de los precios al por mayor de la electricidad, los precios han superado con creces los cortes de producción en muchos estados. Entre 1997 y 1999, la media de los precios al por mayor en Chicago, el medio oeste septentrional, Nueva York y Nueva Inglaterra aumentaron más del doble, mientras que, en otras zonas del país, sobre todo en el sur, se triplicaron y, en el caso de Texas, incluso se cuadruplicaron. Ni siquiera los clientes industriales, que son los que mejor pueden negociar las tarifas en los nuevos mercados desregulados, han conseguido reducir los precios en los estados desregulados de los Estados Unidos (Apt 2005).
Los estados que no han desregulado el sector eléctrico han escapado al gran aumento de las tarifas, pues las empresas de propiedad pública las ha mantenido entre un 10 y un 40% por debajo de las aplicadas por las empresas privadas cercanas. Por ejemplo, las ciudades de California en que la electricidad seguía siendo de propiedad pública, como Los Angeles, no se vieron afectadas por el aumento de los precios y por los apagones, ya que los ciudadanos y las industrias no estaban a merced de los proveedores privados. En el ámbito nacional, las tarifas residenciales aplicadas por las empresas de propiedad publica sigue siendo, por término medio, un 10% inferiores a las aplicadas por las empresas privadas con un porcentaje que, en el caso de las tarifas comerciales, es del 7% (Goozner 2001).
El mercado eléctrico australiano tampoco se ha visto exento de estas prácticas. Los productores que abastecen al mercado eléctrico nacional (NEM) pueden retener parte de su capacidad productora en días calurosos, esperar a que los precios aumenten y, después, volver a ofrecer esa misma capacidad a precios más elevado. Esto significa que los precios pueden aspirar entre los 30 y 1000 dólares australianos por MWh. Los productores admiten que, con este método persiguen la optimización financiera, es decir a ser más libres. Hasta 2001, el precio de la electricidad suministrada a los hogares no se vio muy afectada “ principalmente debido a los estrictos sistemas de control del gobierno”. Pero estos han ido limitándose paulatinamente, a partir de entonces y, a medida que los mercados al detalle se abrían a la competencia, comenzaron a aparecer los primeros indicios de tarifas astronómicas (Sexton 2001). Un estudio realizado por la dirección australiana de la economía agrícola y de recursos (ABARE), defensoras de la desregulación y la competencia los mercados eléctricos, ha confirmado la existencia de esta manipulación de los precios. Este sistema de oferta tan poco competitivo ha costado la economía australiana cientos de millones de dólares (ABARE 2002).
Al principio, los precios se manipulaban reteniendo parte de la capacidad productora. Después, en 2000, los productores comenzaron con los argumento de retención económica, es decir, a ofrecer grandes cantidades de su capacidad a precios muy elevados. Esta práctica se inició en Victoria y, a partir de 2001 se fue extendiendo a más empresas y a otros estados. La consultoría Bardak Ventures elaboró un estudio que lleva a la conclusión de que “el principal factor que incide en el aumento de los precios se encuentra en las prácticas de oferta y contraoferta de los productores” (ACCC 2002:77-78). No es fruto de la casualidad que Australia del Sur y Victoria, los únicos estados que han privatizado totalmente el suministro eléctrico, presenten los mayores precios residenciales de todos los estados meridionales. En cambio, en nueva Gales del sur, donde los servicios eléctricos mantienen la titularidad pública, los precios se han ido reduciendo durante la última fase, en concreto, han disminuido en un 22%, y no residenciales, en un 11%. La administración reguladora de Australia del Sur dejó claro que más del 20% del precio de la electricidad pagado por los consumidores se debía a la privatización (Plane 2003).
En América del Sur se observa una tendencia parecida. Durante los años 90, el sistema eléctrico brasileño fue adquirido por una compleja red de inversores privados extranjeros. Primeramente se privatizaron las secciones de distribución y suministro al por menor del sistema.Light Serviços de Electricidade se subastó en 1996 y fue adquirida por un consorcio formado por la francesa EdF, la estadounidense AES y la brasileña CSN. Las condiciones del contrato establecían que Light servía electricidad hidroeléctrica del estado a 23 dólares/MWh y la vendría a los consumidores a 120 MWh, una cantidad muy superior a los 75 dólares/MWh que EdF cobraba a los consumidores más acomodados de Francia. Así, los consumidores experimentaron un tremendo aumento de los precios mientras los propietarios extranjeros repatriaban los beneficios y evitaban invertir en ampliar la capacidad de producción (Costa 2001).
Cuando el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) estaban presionando a la India para qué privatizará el sector eléctrico, a principios de los años 90, Enron utilizó su influencia política en las embajadas estadounidenses y la CIA para conseguir un contrato valorado en 3 mil millones de dólares para construir la central eléctrica de Dabhol al sur de Bombay. Se trataba de la mayor inversión extranjera en la India. En virtud del convenio la adquisición de energía firmado, la compañía eléctrica debía adquirir electricidad a un precio fijo sin que Enron estuviera obligada proporcionar dicha electricidad. Además, siempre se debía pagar por el 90% de la capacidad productiva de la central, las 24 horas del día, independientemente de si se necesitaba o si se disponía de suministros más baratos. A pesar de los elevados precios, todos los riesgos corrían a cargo de los Gobiernos Central y Estatales de la India, y no de los inversores. El contrato estipulaba que la energía debía pagarse en dólares, algo muy poco frecuente la India, de modo que el Estado debía asumir plena responsabilidad en el caso de que se produjera una devaluación de la moneda. Por otra parte, el precio del electricidad estaba sujeto al precio mundial del petróleo, en constante alza desde 1999. Cuanto menos electricidad adquiría el Estado, mayor era el precio unitario. Los vecinos protestaron contra el impacto medioambiental y social del proyecto, cuya electricidad, además de ser poco fiable, era muy contaminante. Aunque se suponía que la energía suministrada por la central debía contribuir al crecimiento económico de la región, su coste amenazaba con convertirse en una pesada carga para las industrias a las que, en principio, debía ayudar. Y era una carga aún mayor para los consumidores y campesinos pobres que estaban acostumbrados a disponer de electricidad barata y subvencionada . A fines de 2000, las compañías eléctricas estaban pidiendo electricidad de Dabhol a 8 rupias por unidad y vendiéndola los clientes por 2 rupias .
Incluso los analistas del Banco Mundial admiten que los productores privados de electricidad (conocidos como IPP, o Independent Power Providers) como se Enron suelen ofrecer precios de suministro inflados a las empresas de servicios públicos de todo mundo. En las Filipinas, por ejemplo, el precio de la electricidad suministrada por los IPP, incluso antes de la crisis asiática de 1996 era de 76 dólares/MWh, cifra superior a los 57 dólares que costaba la electricidad de la empresa estatal Napocor (Albouy 1998) los consumidores filipinos pagan ahora por la electricidad los precios más elevados de toda la zona ASEAN.
En la mayoría de los países del mundo en que la electricidad se ha privatizado o desregulado, los hogares y los pequeños comercios han presenciado el aumento astronómico, en muchos casos, de los precios al por menor. En las raras ocasiones en que los precios al por mayor disminuyeron, el motivo estaba normalmente en la reducción de los costes externos principalmente el precio del petróleo. Esto fue lo que sucedió, por ejemplo, durante la década de los 90 en el Reino Unido. En el caso de que el sistema eléctrico británico hubiera mantenido la titularidad estatal, este hecho habría beneficiado a los consumidores y contribuyentes. Sin embargo, en un sistema privado y desregulado, el ahorro acumulado con la reducción de costos del petróleo fue absorbido principalmente por las empresas eléctricas privadas: Ultimamente, los precios de la electricidad en el Reino Unido han estado aumentado de forma espectacular (OFGEM 2005).
La volatilidad y la manipulación de los precios son fenómenos inevitables de los mercados eléctricos, sea cual sea su estructura. El mercado carece de una planificación centralizada que decida las centrales de generación que operarán en función de los costes lógicos y marginales. En ese contexto, “la planificación centralizada se ve sustituida por las señales de los precios” (Quiggin 2001). Los propietarios una central está parada gran parte del día, necesitan del precio que obtienen con las horas punta les compense por los períodos de inactividad de modo que, incluso en un mercado competitivo, los precios fluctuarán: Esta fluctuación se ve exacerbada por la facilidad con que las empresas privadas pueden usar su poder de mercado o crear una escasez eléctrica artificial para forzar los precios al alza, incluso los momentos de menor demanda. Los mercados eléctricos genera así una discrepancia entre el precio y el coste de producción.
Inversiones en infraestructuras
Teóricamente, la privatización de los servicios eléctricos sirve para aumentar los ingresos del gobierno, crear nuevas fuentes de capital de inversión para las costosas infraestructuras eléctricas y reducir el papel del gobierno en la economía.
La planificación y la previsión de la demanda a largo plazo, así como la puesta al día de infraestructuras obsoletas, solía ser un elemento fundamental en la prestación de buen servicio eléctrico público. Ésta necesidad de planificación y coordinación a corto plazo explican en buena medida el porqué los gobiernos asumieron el control de la electricidad en muchos países del mundo durante la primera mitad del siglo XIX. Sin embargo, los años ochenta, esa necesidad de planificación y mantenimiento empezó a quedar relegada a un segundo plano y fue superada por el deseo de comercializar los servicios. En los años 90, cuando la electricidad se liberalizó, se privatizó y se desreguló en todo el mundo, la función planificadora de la burocracias estatales se abandonó por completo y se doblegó a las fuerzas del mercado.
Al suplir la planificación estatal, se supone que las fuerzas del mercado deben garantizar la existencia de suministro ya que, en principio, el mercado tiene la capacidad de equilibrar la oferta y la demanda mediante la competencia. En la práctica, sin embargo, el mercado ha resultado ser un mecanismo muy poco eficaz para asegurar un servicio viable y un suministro adecuado.En el mercado, la falta de oferta provoca el aumento de los precios y esto, en teoría sirve de incentivo para construir nuevas centrales. Pero, de hecho tal como hemos visto el apartado anterior, la recompensa económica siempre mayor al crear escasez y, por lo tanto la mayoría de las empresas prefieren evitar inversiones arriesgadas que sólo reducirán el precio aumentando la oferta.
En Australia, ha quedado muy claro el mercado eléctrico no ofrece incentivo alguno para que los productores inviertan en ampliar la capacidad porque la escasez de oferta consigue que el conjunto de los precios se mantenga elevado y que la central de reserva necesaria para garantizar la viabilidad del sistema “erosiona las ganancias del productor (...) Los beneficios del producto son inversamente proporcionales al nivel de centrales de reserva sin incentivos para garantizar la fiabilidad del sistema” (Searle 2001). Además, los productores existentes pueden reducir los precios cuando aparecen posibles competidores que buscan financiación para concluir centrales generadoras. De hecho, una empresa tiene que ser muy valiente para arriesgarse invertir en crear una infraestructura que quizá se necesite en tres o cuatro años, es el tiempo que se requiere para construir una central y ponerla en funcionamiento. Actualmente, se demanda una mayor capacidad de producción. La asociación de suministro eléctrico de Australia estima que es necesario invertir al menos 20 mil millones de dólares australianos en el suministro de la producción de energía para poder cubrir la demanda prevista. El interrogante es: ¿quién realizará estas inversiones? En lugar de invertir en nuevas infraestructuras, algunos de los productores privados están vendiéndose el negocio (Thomson 2002).
En las naciones más pobres, uno de los principales argumentos en favor de la privatización afirmaba que, con ella, se conseguiría capital extranjero para crear las infraestructuras eléctricas muy necesitadas. En estos países, la falta de capital, combinada con la electricidad subvencionada para los muy pobres, suponía el endeudamiento de las administraciones eléctricas. La nueva oleada de inversiones extranjeras, sin embargo, no se ha traducido en la llegada de capital para aumentar la capacidad productiva. Las empresas extranjeras han adquirido empresas estatales ya existentes a precios de saldo, han incrementado los precios y han enviado los beneficios a sus países de origen en lugar de invertir en nuevas plantas.
La deuda de Brasil ha subido al mismo ritmo que su dependencia del capital extranjero. Los inversores extranjeros, que estaban lo bastante entusiasmados como para adquirir centrales existentes libres deudas, que les permitirían rentabilizar las inversiones rápidamente, no estaban tan dispuestos a invertir en ampliar la capacidad productiva, a pesar del incentivo que suponían las elevadas tarifas eléctricas. Así, exigieron que 70% de los dos proyectos estuvieran financiados por el Banco de Desarrollo del Brasil; que el precio del gas, que preferían como fuente electricidad, estuviera garantizado para el futuro mediante contratos a largo plazo; y que el gobierno brasileño se hiciera cargo de las pérdidas que generaría una caída del valor de la moneda brasileña con respecto al dólar estadounidense (Benjamín 2001). El resto de empresas eléctricas de propiedad estatal disponían de suficientes reservas económicas como para realizar las inversiones necesarias, pero no estaban autorizadas a hacerlo porque ello hubiera contravenido el programa de privatización impuesto por el Banco Mundial. Tampoco se emprendieron otras medidas más económicas, como mejorar la eficiencia de transmisión o la conservación de la energía. El sistema eléctrico de Brasil año que antes de la privatización había funcionado perfectamente durante décadas, y era objeto de admiración y envidia por su gran disponibilidad de Hidroelectricidad barata, se vino abajo, y Brasil se vió enfrentado a tal escasez de electricidad que fue necesario introducir racionamientos, con los consecuentes problemas económicos y sociales.
Mientras que la mayoría de las inversiones en Sudamérica han surgido a raíz de la plena privatización y se han caracterizado por la adqisición extranjera de empresas estatales, las inversiones en Asia oriental y meridional se han “centrado en introducir productores de energía independientes en mercado nominado por empresas integradas verticalmente de propiedad estatal” (Izaguirre 2000). Los IPP son ahora un gran mercado en Asia, sobre todo en China, Indonesia, Filipinas, India, Pakistán, Malasia y Tailandia. En Asia, los IPP suelen vender la electricidad a una única empresa estatal, en virtud de un contrato conocido como Convenio de Adquisición de Energía (PPA). El razonamiento seguido en éste contexto es que la inversión privada ofrecerá capital y los conocimientos necesarios para aumentar la capacidad productiva con rapidez, sin embargo, la cantidad de dinero invertido suele ser mínima en comparación con las sumas que deben pagarles las empresas públicas locales, sumas que, a menudo, se deben satisfacer en moneda extranjera y no se quedan en ese país. En muchos proyectos de IPP, los inversores extranjeros sólo aportan, por término medio, el 24% del capital propio. El resto de dinero se obtiene a través de préstamos, sobre todo de agencias y bancos extranjeros. Los PPA grabaron costando a los gobiernos muchos más capital extranjero que el invertido originalmente los proyectos eléctricos. Los IPP amplian la capacidad a un alto coste que, de hecho, incrementa el gasto público en la deuda externa, inhibe la competencia, frena la innovación tecnológica y aumenta los costes de los consumidores. Además, han obligado a los gobiernos a asumir la mayoría de los riesgos asociados con los proyectos eléctricos y de ese modo, “han minado el motivo mismo por el que, para empezar, se introdujo el sector eléctrico privado: limitar la deuda pública y obligar a los productores privados a asumir los riesgos financieros en lugar de hacerlo los gobiernos” (Ryder 200).
La principal lógica política para la privatización en muchos países desarrollados también ha sido la de la reducción de la deuda pública. Los beneficios que supuestamente se derivarían de la disminución del déficit presupuestario de los gobiernos con la venta de los sistemas eléctricos resultaron ser, en la mayoría de los casos, un simple espejismo. Por ejemplo, el Fondo Eléctrico de Australia del Sur (ETSA) aportó unos dos mil millones de dólares australianos a los ingresos estatales durante la década anterior a su privatización (Kelton 2001). El economista Richard Blandy confirmó posteriormente, en 2002, que:
Los ingresos obtenidos por el ETSA para el gobierno de Australia del sur antes de ser privatizado equivaldría, por no decir que sobrepasarían, el interés de la deuda de Australia del sur que se satisfizo con la venta del ETSA. Así pues, los habitantes del estado se enfrentan ahora a máximos históricos en el precio de la electricidad en comparación al resto de Australia a cambio de un beneficio neto rulo para las finanzas del gobierno estatal (Blandy 2002).
Las empresas privadas exentas de obligaciones sociales, pueden desempeñar actividad rentables, mientras que el gobierno sigue costeando las facetas no rentables del suministro eléctrico, como la protección medioambiental y el acceso equitativo. En el pasado, los gobiernos podían subvencionar las actividad no rentables con las que sí lo eran; ahora, la imposibilidad de repartir los costes entre las diversas funciones de todo el servicio se traduce en un mayor gasto para los contribuyentes y un mayor ahorro para la industria.
Cuando se amenaza con la bancarrota, los gobiernos deben estar preparados para entrar en escena, rescatar a las empresas privadas y garantizar así el suministro eléctrico. Los contribuyentes tuvieron que rescatar las empresas vendidas de distribución al detalle cuando los precios al por mayor aumentaron como sucedió en California, y rescata las empresas productoras cuando los precios al por mayor cayeron como sucedió Reino Unido. El gobierno británico no podía quedarse de brazos cruzados mientras la British Energy se declaraba en bancarrota y dejaba sus ocho centrales nucleares repartidas por el campo, totalmente interactivas y si nadie que las desmantelara. Por eso, en 2004 el gobierno a cabo destinando unos 4 mil millones de libras esterlinas a su rescate financiero.
Evidentemente, los contribuyentes son los que pierden por partida doble. Han dejado de beneficiarse cuando la producción eléctrica es rentable, pero siguen teniendo que hacerse cargo de la factura cuando no lo es. El porqué de esta situación es bien sencillo: la electricidad no es una mercancía (commodity) que los consumidores puedan adquirir o no en función del precio y el suministro, sino que es un servicio básico fundamental para el estilo de vida moderno.
Servicio de fiabilidad
Si poco puede hacer el mercado para garantizar la existencia de una capacidad productiva de reserva, es aún peor cuando se trata de asegurar un sistema de transmisión moderno y fiable. La separación de las tareas de transmisión, producción y distribución en empresas independientes supone que las empresas que obtienen grandes beneficios con la producción electricidad no tengan que invertir en la infraestructura necesaria para transmitir dicho electricidad a los clientes.
El servicio y su viabilidad también se han deteriorado con los sistemas eléctricos privados porque las obligaciones de las empresas de propiedad estatal se ven sustituidas por los objetivos comerciales a corto plazo de las empresas privadas. No era extraño que los empleados de las empresas públicas mostraran un fuerte compromiso con el servicio público, sobre todo en las empresas que “tradicionalmente, se enorgullecían de su buen historial de materia de seguridad, de la calidad y la imparcialidad del asesoramiento ofrecido a los consumidores, y de una serie de prácticas de responsabilidad social como, por ejemplo, el suministro gratuito a los jubilados” (O`Connell 1994). Pero este espíritu desapareció cuando los empleados se vieron obligados a adoptar una visión más comercial de su trabajo.
Puesto que que, con la desregulación en Estados Unidos, el servicio prestado por las empresas privadas no tiene que cumplir con las obligaciones mínimas, las empresas pueden aumentar los beneficios recortando los programas de mantenimiento y el personal, y desentendieras de la puesta al día de las infraestructuras. Este sería el caso, sobre todo, de las empresas de transmisión de propiedad privada ya que, a corto plazo, puede resultar más económico sustituir el equipamiento cuando se estropea, en lugar de anticipación los fallos con una reparación a tiempo. Si esos fallos provocan apagones, serán otros los que correrán con la mayor parte los costos. Puede que ello incluso obligue al gobierno a desembolsar millones de dólares en concepto de subvenciones. La falta de inversiones en las infraestructuras de transmisión, por ejemplo, explica en parte los numerosos apagones que se sucedieron en los estados del noroeste de los Estados Unidos y en Canadá en 2003.
La desregulación ha traspasado la responsabilidad de inversión que evitarían estos sucesos al mercado. Pero los agentes del mercado están más interesados en la rentabilidad conseguida que en la fiabilidad ofrecida. En el caso de la transmisión de la electricidad, el vínculo entre rentabilidad y suministro fiable es tan débil el proceso de regulación ha sido más un acto de fe que una decisión basada en el sentido común. Los supuestos ahorros en eficiencia que generarían esas empresas privadas y competitivas se han logrado economizando costes a corto plazo, como reduciendo la calidad o el nivel de servicio, y no ofreciendo el mismo nivel de servicio a menor precio. En ocasiones, las inversiones se han rentabilizado incrementando las tarifas del servicio. A menudo, se ha logrado costes recortando los salarios y las condiciones laborales y despidiendo a miles de trabajadores del sector público. Los puestos fijos de tiempo completo sereno reemplazando por trabajos temporales y a tiempo parcial, de este modo, las empresas privadas aparentan ser más eficientes, pero las ganancias obtenidas por los accionistas lo son a expensas de los trabajadores y los consumidores, que parecen el deterioro del servicio.
Otra manera sencilla de reducir costes, aunque con poca visión de futuro, consiste recortar los presupuestos destinados a seguridad, mantenimiento, formación e investigación. Los equipamientos no se inspeccionan con regularidad ni se sustituyen en el caso de que se prevea incidencias, de este modo, los accidentes y los cortes de energía provocada por el equipamiento aumentan del mismo modo que los apagones causados por la cogestión de la red ya que la planificación y la responsabilidad para mantener y desarrollar la red no constituyen una prioridad de mercado.
Sólo en Australia, el empleo en el sector eléctrico cayó de unos 83.000 trabajadores, a mediados de los años 90, a 33.000 en 2003 (Wilson 2003). En Estados Unidos, la desregulación ha provocado la reducción radical de la fuerza de trabajo de los servicios públicos; 150.000 personas perdieron el trabajo, incluidas aquellas personas responsables de la seguridad de la fiabilidad de suministro eléctrico, ya que las empresas privadas se deshicieron del personal para restringir costes. El sindicato de trabajadores de servicios públicos de los Estados Unidos (UWUA) y la administración de información de la energía del departamento de energía de los Estados Unidos calculan que, en estos momentos, los servicios públicos emplearán a menos de dos tercios de los trabajadores contratados a principios de los años 90. El UWUA indica que indica que el recorte de costes conlleva menos inspecciones, el aplazamiento de reparaciones, y menos formación de los trabajadores, todo lo cual plantea una grave amenaza la seguridad laboral y pública, así, como para la fiabilidad del sistema (Highley 2000). En un informe elaborado por la federación europea de sindicatos de los servicios públicos (EPSU), Oppenheim 2001 señalaba:
La infraestructura de la industria es cada vez más antigua y necesita mantenimiento constante (...) los problemas comprenden desde postes declarados obsoletos por los trabajadores que no se sustituyen, a conmutadores en carga que son inoperantes y que afectan a los niveles de voltaje pasando por transformadores que no se revisan y que corren el grave riesgo de explotar. Las cuadrillas de trabajadores de todo el país observan que los cables se comprueba comer o frecuencia, que los ciclos de inspección de subestaciones y cajas de empalmes se extienden, y que los postes obsoletos a menudo no se sustituyen. Componentes clave del sistema no funcionarán como debieran a causa de su envejecimiento, la falta de reparaciones o de ambas cosas.
La falta de mantenimiento también propició en parte los apagones de Nueva York, Chicago, Long Island, Nueva Jersey, Nueva Inglaterra y Texas. Por ejemplo, una serie de incendios en los transformadores eléctricos provocó apagones en Nueva York durante el verano del 2002. Su origen se hallaba en un equipamiento obsoleto, que no podía responder a la demanda porque el sistema desregulado no ofrecía ningún incentivo para actualizar el equipo y nadie se responsabilizaba cuando éste fallaba (Blair 2002).
En Australia del sur también fallaron posibles y transformadores, y la transmisión de líneas de alta tensión llegó a cortarse deliberadamente para evitar posibles incendios en días muy calurosos. Sólo en enero 2001, se produjeron 500 cortes de luz. La red estaba obsoleta y descuidada, y los sindicatos denunciaban que los 900 trabajadores que hacía apenas una década se encargaban de revisar y de reparar las líneas eléctricas se habían reducido hasta apenas 300, y las cuadrillas de reparación habían pasado de las 270 a los 90 (Blair 2002).
Los apagones también se multiplican porque los niveles de capacidad productiva de reserva son menores y esto, a su vez, se debe, como hemos visto en el apartado anterior, a la falta de incentivos para invertir en dicha capacidad. Un estudio elaborado por el Banco Federal de Nueva York consideraba que los consumidores no pueden esperar una gran fiabilidad del suministro: “puede que las fuerzas del mercado sean incapaces de garantizar que los proveedores puedan suministrar constantemente una cantidad electricidad suficiente para mantener la estabilidad de la red durante períodos de carga punta” (Consumer Reports 2002).
Impacto medioambiental
La desregulación eléctrica también es muy escurridiza en lo que respecta la conservación y la eficiencia energética: “ el mercado compite por el menor precio inmediato, no por el menor precio durante la vida útil de un producto (...) en el viejo sistema eléctrico, a los servicios públicos les costaba menos subvencionar bombillas más eficientes y construir otra central gigantesca “ (Meadows 2001). En el sistema desregulado, en cambio, el incentivo está en vender más electricidad a precios elevados.
La desregulación permite, y en muchos casos fomenta, el mantenimiento de viejas centrales eléctricas de carbón muy contaminantes y que emiten humos, mercurio y partículas a la atmósfera, provocando miles de muertos cada año. En Australia, la desregulación y la privatización ha llevado al uso del tipo de carbón más contaminantes, el lignito pardo, y a un incremento del 31% en la emisión de gases efecto invernadero (Earth Island Journal 2001).
En Estados Unidos, administración Bush ha utilizado los problemas causados por la desregulación como excusa para relajar las inspecciones de contaminación del aire en las centrales eléctricas. La comisión para la cooperación ambiental encontró que la desregulación eléctrica había servido para recortar los presupuestos destinados a la eficiencia energética de las empresas eléctricas norteamericanas en un 42% entre 1995 y 1999 (Melnbardis 2002).
Los IPP “ desvian los incentivos para ampliar la producción y no para cubrir las necesidades energéticas mejorando la eficiencia. Además, los contratos de adquisición han impuesto el uso de energías de alto coste por encima de otras energías más económicas ya disponibles “ (Dubash 2002). Es poco probable que los suministradores eléctricos animen a los clientes a hacer un uso eficiente de la electricidad si están obligadas a adquirir de los IPP más electricidad de la que necesitan. Además, las agencias de crédito a la exportación que suelen financiarlos no exigen, por lo general, que se cumplan las medidas medioambientales y los requisitos de seguridad que los gobiernos sí suelen solicitar. Así pues, los IPP han tendido a decantarse por megaproyectos de centrales alimentadas con combustibles fósiles, totalmente obsoletas y muy contaminantes.
Según estudio del World Resources Institute sobre las reformas eléctricas emprendidas en todo el mundo los puntos:
los problemas financieros y las condiciones de los donantes han llevado a la reforma eléctrica. En esta nueva versión del sector energético, gestionará mediante procesos políticos cerrados y dominada por tecnócratas de asesores de los donantes, el papel de los factores medioambientales es prácticamente inexistente. Se otorga una mayor importancia a las cuestiones sociales, pero sólo a la medida en que la reformas afecten a grupos políticos poderosos (Lash 2002).
Cuando el mercado opta por una fuente de combustible, no hay ningún incentivo para que tenga en cuenta el coste medioambiental de dicha fuente. Por lo tanto, la nueva capacidad productiva en todo el mundo sigue estando dominada por los combustibles fósiles. En Estados Unidos, la Administración de Información de la Energía prevé que, a corto plazo las nuevas centrales eléctricas alimentarán con gas y, a largo plazo, a medida que el el precio del gas aumente, con carbón (EIA 2005).
Probablemente en la UE las centrales electricas se alimenten a corto plazo con gas y , a largo plazo, a medida que el precio del gas aumente, el gas también contribuye al calentamiento global ( la mitad que el carbón y el petróleo) y no es renovable. En 2004 el uso de gas natural y carbón aumentó a un ritmo vertiginoso en todo el mundo (Worldwatch Institute 2005)
Se ha puesto de manifiesto que confíar en los mercados para promover el uso de energía renovables era una locura, y muchos gobiernos están volviendo a recurrir a la imposición de normas para ampliar el uso de este tipo energías. En California, por ejemplo, el gobierno exige ahora los servicios públicos que trabajen para que, en 2017, el 20% del suministro se preste mediante energía renovables. Mientras tanto, la Comisión de la Energía de California propone un objetivo más ambicioso y es que ese 20% se alcance en 2010, y el 33% en el 2020 (CEC 2004).
Poder corporativo
La retórica de la privatización afirmaba, entre otras cosas, que surgirían nuevos operadores, dinámicos y competitivos, que ofrecerían a los consumidores un mejor trato. Sin embargo, en la mayoría de países donde la industria eléctrica integrada verticalmente se ha desmantelado para fomentar la competencia, la consolidación de la industria desembocado en la reintegración del sector. Los agentes de la industria compiten para crear un nuevo conjunto de estructuras integradas vertical y horizontalmente (empresas que poseen centrales generadoras o pozos de gas, y distribuyen también en los mercados de diversos estados) en un intento de protegerse de los bruscos virajes de los mercados energéticos y para hacerse con economías de escala (Myer 2002).
La privatización de los servicios no sólo está traspasando bienes de propiedad pública manos privadas, sino que también los está concentrando en un número cada vez menor de empresas. Los principales compradores de bienes y servicios gubernamentales han sido grandes corporaciones transnacionales que con el tiempo, han comprado o aplastado a la competencia. Este tipo de consolidación ayuda las corporaciones recortar costes y repartir gastos pero, sobre todo, les permite aumentar los beneficios, bien sea adquiriendo empresas de la competencia en su propio territorio, aumentando así su poder en el mercado, o adquiriendo corporaciones extranjeras que prometan altas tasas de rentabilidad sobre las inversiones. Esto último por lo que llevó a las hembras estadounidenses adquirir cerca de la mitad de las empresas eléctricas existentes en Gran Bretaña y Australia en cuanto se privatizaron (Flowers 1998).
Europa está actualmente dominada por siete corporaciones transnacionales de la electricidad. Tres de ellas EdF, E.ON y RWE (las dos últimas con sede en Alemania) controlan la mayoría de la capacidad productiva y de las ventas al por menor en la mayoría de los países europeos, y su participación cada vez es mayor (Hall 2005). La concentración de la propiedad de la electricidad en todo el mundo también sigue aumentando y se estima que el valor de las fusiones y adquisiciones internacionales en el sector de la electricidad y el gas sólo en 2001-2002 alcanzó los 84 mil millones de dólares (ILO 2003).
En Asia y Australia, las corporaciones trasnacionales se han ido retirando y es probable que permanezcan empresas europeas (EdF, Tractebel-Suez, International Power y CDC), una empresa estadounidense (AES) y una empresa canadiense (Transalta). También están entrando transnacionales asiáticas, entre las que se encuentran Cheung Kong y China Light (con sede en Hong Kong), Singapore Power e YTL (Malasia) (Thomas 2004). En América Latina, el sector eléctrico está dominado principalmente por Endesa, Iberdrola y Unión Fenosa (España), EdF y Tractebel-Suez (Francia), EdP (Portugal) y AES (EE.UU) (Hall 2004).
Están surgiendo también empresas integradas vertical y horizontalmente que prestan servicios completos de electricidad y gas así como servicios de agua y de residuos. Casi la mitad de las mayores empresas de gas y electricidad emprendieron adquisiciones de convergencia a finales de los años 90. Empresas petroleras como BP, Shell y Texaco han estado adquiriendo empresas eléctricas. El presidente de Edison International ha predicho que, dentro de una década, sólo habrá 10 conglomerados de la energía en todo el mundo.
Estos conglomerados dispondrán de mayor capacidad para manipular los precios y eludir la competencia, invalidando más las supuestas ventajas de la desregulación. La concentración de la propiedad también minará la capacidad de los gobiernos nacionales para controlar a los propietarios extranjeros, ya que estos puede interrumpir servicios por motivos políticos y económicos, anulando así una parte fundamental del sistema económico sin que los gobiernos puedan remediarlo. Empresas estadounidenses, por ejemplo, cortaron el suministro eléctrico la República Dominicana para obligar al Gobierno a pagar la deuda que éste había contraído con ellas. Las grandes corporaciones de la energía están ya muy bien situadas para operar conjuntamente o formar un cartel para presionar a los gobiernos, controlar los precios y limitar la competencia (Chavez 2002) tal como observaba Walt Patterson en 1999:
Las multinacionales del petróleo con una amplia cartera de actividades en diversas partes del mundo nunca han dudado sugerir que se retirarán de una determinada concesión o cerrarán un determinado yacimiento petrolero si la política del gobierno puede ser contraria a sus intereses. Las multinacionales eléctricas, también con grandes carreteras, tendrán su disposición una estrategia disuasoria mucho más potente.
Si la privatización y la regulación se llevara hasta sus últimas consecuencias, que es lo que buscan sus defensores, el público no podrá influir en el funcionamiento de los servicios básicos, las condiciones de suministro, la fiabilidad de la prestación, la accesibilidad a ésta o a su precio. Los encargados de tomar estas decisiones serán los carteles de las corporaciones trasnacionales que persiguen principalmente beneficios y poder, y esos cárteles podrán entonces ejercer su poder sobre gobiernos nacionales, estatales y locales.
