Joaquín Estefanía
Abramos una reflexión sobre los poderes fácticos. Para ello hemos elegido la opinión que sobre los mismos se recoge en una publicación reciente, La democracia en América Latina, elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el año 2004. Aunque algunas de las reflexiones de ese estudio son estrictamente regionales, la mayor parte de las mismas sirve para un análisis global. Dicho ensayo tiene un corpus teórico sobre los poderes fácticos, que se sustenta en un sondeo masivo (el Latinoamericano) sobre las opiniones de los ciudadanos latinoamericanos acerca de esos poderes, y en un sondeo cualitativo, no menos interesante, de quienes son o han sido líderes políticos, económicos o de opinión de los países de América Latina (no se incluye Cuba). La encuesta, realizada en Mayo de 2002, tuvo un universo de más de 18.000 ciudadanos, cubriendo una población de más de 400 millones de habitantes. En cuanto a la parte cualitativa, se entrevistó de forma anónima a 231 personalidades, incluidos 41 presidentes y vicepresidentes actuales y precedentes. Veamos la síntesis de las respuestas.
Un problema tradicional ha sido el divorcio entre los poderes institucionales y los poderes fácticos: si bien los textos constitucionales otorgan gran peso al poder ejecutivo y una importante capacidad de acción al legislativo y al judicial, el poder real suele residir en instituciones a las que las normas asignan otras funciones (como fue el caso en pasado reciente, de las fuerzas armadas) o en grupos que no forman parte del orden político-institucional (familias tradicionales, grupos económicos potentes y otros). La tensión entre los poderes institucionales y los poderes fácticos sigue estando presente en la realidad. Las fuerzas armadas son vistas como el factor de poder más importante en algunos países (Guatemala, República Dominicana, Ecuador, Chile, Venezuela…) aunque ya no lo son en los restantes países, incluyendo aquellos que experimentaron recientemente crisis políticas agudas (Argentina, Colombia o Paraguay). Este fuerte debilitamiento de las Fuerzas armadas como factor político es una importante novedad para la democracia latinoamericana.
Se identifican tres riesgos principales que pueden amenazar el buen funcionamiento de orden democrático:
1 En los países más grandes y con tradiciones democráticas más arraigadas, las limitaciones tienen dos orígenes: en lo interno, la proliferación de controles institucionales inadecuados, así como la multiplicación de grupos de interés (en concreto, empresariales) que funcionan como poderosos grupos de presión; en lo externo, las limitaciones provienen básicamente del comportamiento de los mercados internacionales (en especial, pero no exclusivamente, los financieros), de la vigilancia de las agencias calificadoras de riesgo y del papel de los organismos internacionales de crédito.
En países más pequeños o con tradiciones democráticas menos arraigadas, también se destacan las limitaciones internas y externas, pero se describen de una manera diferente. En lo interno se mencionan los grupos de interés (particularmente empresarios y terratenientes), pero los métodos empleados no son ya sólo los lobbies, sino prácticas tales como la compra de votos y la “fabricación” de candidatos. En lo externo se mencionan la dependencia de los organismos internacionales de crédito, a la que agregan la desmesurada influencia de las empresas extranjeras instaladas en los propios países.
2 El segundo tema considerado es la amenaza del narcotráfico. La importancia que se asigna a este factor está directamente ligada al grado de desarrollo que tiene el fenómeno en los respectivos países.
El narcotráfico implica un doble desafío: es un desafío directo porque interesa controlar parte del aparato estatal y partes significativas del territorio, al tiempo que crea fuertes incentivos para las pasarelas de la economía formal a la informal. El narcotráfico crea también desafíos indirectos, entre los que se destacan dos: el primero es que, al atraer la atención del Gobierno de los Estados Unidos, generando nuevas formas de presión externa que limitan aún más la esfera de acción de los Gobiernos nacionales; el segundo tiene que ver con la corrupción: el dinero sucio tiene efectos devastadores sobre el comportamiento de una parte de los dirigentes políticos y sobre el funcionamiento de las instituciones.
3 El tercer factor al que se atribuyen limitaciones al poder de las instituciones son los medios de comunicación. Esta gran influencia de los medios es vista como parte del aumento de los controles que han permitido democratizar el ejercicio del Gobierno, pero también como una limitación al proceso democrático. Los medios tienen la capacidad de generar agenda, de predisponer a la opinión pública a favor o en contra de diferentes alternativas, y de erosionar la imagen de figuras públicas mediante la manipulación de denuncias. En realidad, los medios siempre tuvieron mucha influencia y los políticos intentaron servirse de ella; lo nuevo, además de la mayor exposición del público a los medios, es que se ha salido de una época en la que estaban mayoritariamente vinculados a los partidos políticos y, en algunos casos estos ejercían un cierto control sobre aquéllos. Actualmente, muchos medios se han independizado de las estructuras partidarias y han pasado a formar parte de grupos económicos no subordinados al poder político y con intereses muy diversificados.
Es muy sugerente ir a las tripas del Latinobarómetro y reproducir algunas de las opiniones particulares de lo que allí se expresan. En primer lugar, ciudadanos con capacidad de influencia. El 80 % de los consultados resalta el poder que han acumulado los empresarios, el sector financiero y los medios de comunicación en la última década.
Ellos constituyen el principal grupo de poder que limita la posibilidad de decisión de los Gobiernos. El condicionamiento impuesto por los poderes fácticos a los regímenes democráticos favorece la percepción de que se cuenta con gobiernos y partidos políticos que no puedan responder a las demandas de la ciudadanía.”El gran poder fáctico de la incipiente democracia es el poder económico privado. Integrados por los grupos de presión que condicionan la conducta del presidente, de legisladores, jueces y otros funcionarios gubernativos y de la administración pública. Nosotros tenemos una democracia desvinculada del interés general y, fundamentalmente, vinculada a factores fácticos que terminan por oligarquizar la economía del país y cambiar el gobierno democrático por un gobierno plutocrático” (un político).
Los líderes encuestados subrayan que la relevancia del sector empresarial descansa en su capacidad de lobby frente a los gobiernos, defendiendo y promoviendo sus intereses y dirigiendo acciones políticos en su beneficio: El Gobierno está al servicio de la empresa privada y de quienes toman las decisiones…; los multimillonarios son los que deciden qué es lo que se hace o se deja de hacer en el país (un religioso); El poder del dinero se convierte rápidamente en poder político, con capacidad de limitar el poder político democrático (un presidente del Gobierno); Su capacidad de influencia se basa […] en el hecho de que financian las campañas electorales (un político); El mundo empresarial tiene un poder muy fuerte. Como los empresarios toman las decisiones de inversión, y sin inversión no hay desarrollo y no hay crecimiento, tienen ahí un poder de veto […] El poder de la dirección empresarial con sus capitales, y el poder de veto que conduce al desempleo, no cabe duda de que es un poder muy fuerte (un político).
En la opinión de algunos presidentes consultados, en el Cono Sur preocupa el peso de las corporaciones que aparecen como un obstáculo, para una democracia más amplia, para el otorgamiento de privilegios a ciertos grupos en un contexto de partidos débiles y de un Estado que debería ser republicano. En países más pequeños, como los de Centroamérica, se señala la presión que ejerce el sector privado, ligado a una estructura oligárquica del poder, sobre el presidente y la cooptación de altos funcionarios, que permite a algunos de los consultados hablar de un proceso de captura del Estado.
El director de la fundación norteamericana W.P. Carey, William Polk, ha escrito que en la actualidad algunas empresas multinacionales se hacen con los recursos disponibles, despliegan ejércitos de trabajadores y dirigen enormes organizaciones burocráticas bajo el control y la supervisión de directivos que a su vez obtienen información de amplias redes de servicios de inteligencia; capaces de invertir o transferir magnitudes de capital superiores a las de muchos países, se hallan en disposición de intimidar a potencias de rango inferior, interferir el rumbo de sus mercados monetarios, influir en su electorado. Responsables únicamente ante sí mismas, poseen una mayor flexibilidad y ductilidad que los gobiernos formalmente constituidos y, de hecho, en estos últimos años da la sensación de que prácticamente son dueñas de los gobiernos de los países donde operan.
Muchos creen, concluye Polk, que son los auténticos gobernantes del mundo. Sin embargo, el profesor de Historia de la Universidad de Harvard, Nial Ferguson, matiza este poder: ha habido en la historia ejemplos de compañías que han ejercido el poder de forma tan directa y con tanto éxito que se han convertido ellas mismas en Estados: la Compañía Inglesa de las Indias Orientales es la más famosa; ninguna multinacional de hoy se acerca a tener el poder de esa compañía en la época en que gobernó la mayor parte del subcontinente indio, pagando uno de los mayores ejércitos del mundo ( y una de las mayores deudas empresariales), anexionándose implacablemente territorios y recaudándose impuestos de sus habitantes. Las multinacionales de hoy ejercen el poder de manera indirecta; salvo en esas regiones del mundo en que el poder estatal se ha venido abajo o es cuestionado de pleno (los denominados Estados fallidos), prefieren coexistir con los gobiernos, más que sustituirlos.
La estrecha vinculación entre grupos económicos y medios de comunicación es destacada por la mayoría de los consultados. A través de los medios, los empresarios concentran aún mas el poder, ya sea porque son sus propietarios o porque imponen condiciones a través del manejo de las pautas publicitarias. Esta alianza les otorga gran capacidad de generar opinión, determinar temas de la agenda pública e incidir sobre la imagen pública de los funcionarios, partidos políticos e instituciones. Los medios de comunicación son caracterizados como un control sin control, que cumple funciones que exceden el derecho a la información. Forman la opinión pública, determinan las encuestas y, en consecuencia, son los que mas influyen en la gobernabilidad (un político); Actúan como superpoderes […] han pasado a tener un poder que excede al del Ejecutivo y los poderes legítimamente constituidos […] han reemplazado totalmente a los partidos políticos (un político).
La mayoría de los líderes de opinión consultados percibe al sector económico-financiero y a los medios de comunicación como los principales grupos de poder. Los medios tienen la peculiaridad de operar como mecanismo de control o límite a las acciones de los tres poderes constitucionales y de los partidos políticos, independientemente de quienes sean los propietarios de esos medios: La verdadera vigilancia que se ejerce es la de la prensa (un periodista). Asimismo, reconocen que actúan como una corporación que define los temas de la agenda pública e incluso delinea la de los gobiernos y los presidentes. En general, los consultados consideran problemática la relación entre los medios de comunicación y los políticos: Aquí la clase política les teme. Porque pueden deshacer una figura política en cualquier momento (un sindicalista); La forma en que se construyeron las concesiones y los intereses con que se tejió toda la estructura de los medios de comunicación, los tiene convertidos en un poder (un político). Para algunos, sin embargo, la influencia que ejercen los medios es positiva: Gracias a los medios todavía podemos estar hablando de democracia (un empresario). Valoran su rol fiscalizador: Está claro que si no fuera por la vigilia de la prensa, las cosas serían mucho peores. La prensa sofistica los medios de engaño pero, por otro lado, opera como límite (un periodista).
El papel que desempeñan Estados Unidos y los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo…) como factores de gran influencia son mencionados por casi la mitad de los consultados. Señalan la ingerencia que los organismos tienen sobre las cuestiones internas y la pérdida de autonomía. La dependencia aparece expresada en las prioridades de agenda pública, particularmente en la coincidencia entre las sugerencias ofrecidas por estos organismos y las pautas de reformas económicas previstas en el corto y medio plazo: El rumbo, la dirección, los ritmos de la cosa están predeterminados por condicionamientos externos […] con el FMI, con los bancos, con el BID (un periodista); El visto bueno del gobierno de los Estados Unidos ante organismos multilaterales es esencial. Sin una visión favorable del FMI, del BM y del NID, la economía del país colapsaría a corto plazo, por la situación de endeudamiento… La ayuda norteamericana es vital para la correlación de fuerzas interna en este periodo (un político); La política económica no es manejada democráticamente […] Hay una sola pauta para la región. Y el que quiera salirse de eso debe enfrentarse con que no puede hacerlo, o si lo hace, lo hace a su propio riesgo. Esta es la limitación del carácter internacional y global de los vectores económicos (un alto funcionario); La gente vota y las instituciones que surgen de ese voto facilitan las decisiones que vienen tomadas de otro lado […] Gradualmente se van allanando las fronteras en aras de esos poderes fácticos que hacen que las decisiones del Parlamento, del poder ejecutivo, de la Justicia, de cada jurisdicción sean más bien retóricas (un periodista).
Si bien los resultados reconocen la influencia de estos poderes, algunos consideran que el poder político mantiene capacidad de autonomía: El desafío es como adaptar las instituciones democráticas a la existencia de los poderes fácticos. Probablemente no haya ninguna manera de institucionalizarlos, sino que hay que saber que existen, que influyen y que esas influencias pesan (un político).
La mitad de los consultados considera que las Iglesias tienen influencia, aunque decreciente con respecto al pasado. Se señala la expansión de las Iglesias Evangélicas está minando el poder de las católicas: creo que la Iglesia católica todavía continúa siendo la hegemónica […] Los sectores más conservadores se fortalecieron, los que más avanzaron son algunos grupos pentecostales evangélicos que hoy tienen una gran influencia, porque controlan los medios de comunicación […] tienen un discurso que atrae a ls personas como solución a sus problemas que es extremadamente alienante desde el punto de vista de la conciencia democrática […] La gente no necesita participar para construir la democracia, tiene que ir allí a rezar y Dios sabe lo que hace. Además, esas Iglesias se están transformando en un poder económico extraordinario (un lider de la sociedad civil) En algunos casos se citan autoridades de la Iglesia católica, que en épocas de campaña electoral expresan sus opiniones políticas en homilías: Ellos son los que en la campaña electoral, desde el púlpito van a influir o insinuar por quien votar (una política): esto ha significado que la Iglesia católica Esto ha significado que la Iglesia católica no ejerza una función estrictamente pastoral sino que adicionalmente ejerza una influencia real en el proceso de toma de decisiones políticas (un funcionario de rango alto).
El sindicalismo es reconocido por aproximadamente un tercio de los consultados como factor de poder, de modo particular por su capacidad de veto a través de presiones y movilizaciones, así como por su influencia en la construcción de la agenda pública relativa a temas laborales; se menciona en especial a los sindicatos del sector público, resaltando su vinculación al poder político, al mismo tiempo que se alude a los del sector privado como factor de poder decreciente.
El peso de los poderes ilegales constituye, según este sondeo, una especial preocupación en algunos países. Estos grupos están relacionados con todo tipo de actividades ilícitas: tráfico de drogas, contrabando, prostitución, juego clandestino, etc: Algunos sectores del crimen organizado son un poder creciente. En grandes centros urbanos muy vinculados al tráfico de drogas, cuentan con el brazo de los policías y con otros recursos como el dinero abundante. Entonces, ese poder es realmente una amenaza para la democracia (un empresario) En la próxima elección se van a presentar por primera vez, en forma directa, representantes directos de esos grupos mafiosos. Antes tenían sus contactos con el poder político, ahora tienen sus representantes. En las listas de candidatos a senadores y diputados podemos reconocer, por ejemplo, al hijo, al yerno, al cuñado y en algunos casos al propio líder del grupo mafioso […] Son los grupos de mayor influencia y de mayor capacidad de maniobra en operaciones al margen de la ley relacionadas con la falsificación, es decir, todo el comercio de frontera y ese tipo de actividades que son las que dan mayor lucro en la actualidad en nuestro país (un alcalde). Se destaca la influencia que estos grupos ejercen sobre los poderes del Estado y sobre las empresas: En ciertas zonas donde hay una producción importante de coca, el narcotráfico tiene influencias, desde luego turbias, secretas, a través de la corrupción de las autoridades (un presidente). Se trata de un poder agresivo, antidemocrático y terrible […], compra todo, jueces, fronteras, policías, instituciones enteras (un funcionario de alto rango).
El PNUD resalta que la influencia de los grupos ilegales ha sido favorecida por los cambios en la economía y por un Estado anémico, al que pueden permear: Estos grupos extralegales tienen el poder que tienen porque hay un Estado débil, unas instituciones desprestigiadas como el Congreso […] En un alto porcentaje, el narcotráfico fue capaz de corromperlas, y siguen corruptas […] En el Congreso sigue habiendo gente pagada por el narcotráfico que llegó a corromper la cúpula de los partidos tradicionales […] Son las fuentes de financiación de la insurgencia y los paramilitares (un sindicalista).
Hay una parte cualitativa del sondeo citado, que cobra significación por quienes lo contestan: son los testimonios anónimos de quienes han sido o son presidentes y vicepresidentes (los mandatarios) de América Latina. Sus reflexiones están íntimamente ligadas al ejercicio concreto del poder político en su máxima expresión institucional. Los mandatarios consultados analizan el ejercicio de la presidencia frente a la presión de los distintos poderes fácticos; al bordarlo aparecen referencia y reflexiones de carácter personal en torno a la capacidad de imponer decisiones: Al ejercer la presidencia me sentí muy presionado. Tal vez porque estábamos empezando, porque la base de sustentación del gobierno democrático tenía mucha fuerza; tal vez porque, sin falsa modestia, la gente me conoce, y sabían que a mí no me iban a presionar. Pero, por otro lado, es una característica de la experiencia de gobierno de los mandatarios la presión ejercida por los poderes extraterritoriales fundamentalmente en el Gobierno de Estados Unidos y los organismos multilaterales de crédito. Las presiones sobre la autonomía de las decisiones presidenciales son valoradas negativamente en todos los casos. Según varios mandatarios consultados, es un poder ejercido de una manera negativa, es un poder de perturbación más que de decisión; estamos totalmente condicionados, nos imponen las reglas […], los gobiernos soberanos están dependiendo de la calificación de una agencia privada de riesgo, de la decisión de un organismo internacional, “te ayudo o no te ayudo”; Los Gobiernos tienen más limitaciones para ejercer el poder. Hemos perdido capacidad de decisión nacional, puesto que los organismos internacionales de crédito establecen condiciones que atentan contra el propio crecimiento y, en fin, contra la democracia cuando se lesionan los derechos humanos fundamentales. Tú tienes entonces un presidente de la República, con una presión bilateral brutal y con una influencia de la cooperación internacional, no diré brutal, pero sí muy significativa; Los organismos bilaterales, con sus exigencias para seguir modelos y programas determinados, con condiciones políticamente inviables, no son responsables ante el resultado político que esas obligaciones traen, que te imponen […] O sea, viene un burócrata internacional y, siguiendo las directivas de su organismo, marca una línea y después ese señor cumple su misión y se va.
De todos los poderes fácticos, hay uno con que los mandatarios conviven en especiales condiciones de tensión: los medios de comunicación. Los mandatarios identifican la intervención omnipotente de los medios de comunicación como un contra balance a su poder, en la medida en que la opinión pública tiende a orientarse básicamente por la opinión y evaluación que los medios realizan de las acciones gubernamentales: El medio de comunicación interna, opina, juzga y condena […] Es un factor de poder que se puede ejercer bien o mal, y que está influido por intereses económicos, por pasiones, por sentimientos y por ideas, y a su vez no está sometido a ningún control […] Entonces, es por eso que el gobernante se siente hostilizado por la prensa […] No interesa la coloración del Gobierno, siempre va a sentirse hostilizado. Asimismo, se reconoce a los medios una enorme capacidad para incidir en el destino de un Gobierno: La incidencia mediática puede volver inútil una sólida formulación institucional si tiene ataques o rivales desde ese sector; La prensa tiene una influencia decisiva sobre el Congreso […] si la prensa se mueve en contra de una ley, es muy difícil que salga.
A pesar de que los mandatarios valoran el papel de los medios como control del poder, ellos evalúan con cierta inquietudes creciente papel que, sin estar sometido a ningún control, los medios han asumido como expresión de intereses de grupos económicos: no podemos descartar en este paisaje el papel que han cumplido los medios de comunicación más desarrollados, más profesionalizados en cuanto a las tareas de denuncia y control […] pero hay también mayor interferencia en el libre discurrir de la vida democrática […] El gran capital es un factor de poder mucho más real hoy, porque se ha venido apoderando de los instrumentos mediáticos, entonces eso les permite no sólo tener poder, sino ejercerlo. La falta de controles estatales sobre la prensa puede transformarse para los mandatarios en una amenaza a su desempeño Su crítica se centra en la falta de responsabilidad con que los medios difunden dicha información, avalados por su posicionamiento en el mapa de poder de cada país: los medios son de una influencia enorme, quizá los más fuertes y consistentes […] Caen en la estrategia del sensacionalismo fácil y dificultan la gobernabilidad y la consistencia de gestión […] No creo que esté claro en la sociedad lo que esto implica. Estuve hablando con mandatarios de la región y todos sentimos el mismo problema.
La presión que los medios ejercen se refleja también en el gran peso que tienen en la construcción de la agenda pública: Los medios de comunicación están atravesando un proceso de evolución en el que tenemos una confusión de poder como nunca jamás han tenido en su historia, que es el poder total y la responsabilidad nula […] Los medios hoy tienen un poder que puede tumbar a un ministro, que puede influir en una política y que está marcando la agenda, a veces en una sobredimensión injusta. Los elementos resultantes de lo ya expuesto aparecen conjugados por un líder que resume las percepciones de no pocos mandatarios de la región: Los medios de comunicación han pasado a ser suprapoderes […] vinculados a los sectores económicos, por supuesto, tienen más poder que el poder militar, que el Ejecutivo, que la propia Iglesia y los partidos políticos. Han reemplazado totalmente a los partidos políticos. Se han instalado en el centro de la sociedad, lo que es bueno para el control de los otros poderes pero, al mismo tiempo, si existe un control, ese poder puede convertirse en una inquietante perversión.
Nada más desnudo en el ejercicio del poder que la posesión del celebre maletín nuclear, que llevan consigo a todas partes el presidente de los Estados Unidos y de Rusia. No es una escena de película sino una parte de la realidad. Cuando el último día de 1999, Boris Yeltsin anuncia su dimisión como presidente ruso y traslada provisionalmente (luego de modo definitivo) los poderes al primer ministro Vladimir Putin, los medios de comunicación destacan que el primer acto físico de los dos protagonistas, no es una metáfora, es darse las llaves del maletín negro que activa las ojivas nucleares.
Abramos una reflexión sobre los poderes fácticos. Para ello hemos elegido la opinión que sobre los mismos se recoge en una publicación reciente, La democracia en América Latina, elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el año 2004. Aunque algunas de las reflexiones de ese estudio son estrictamente regionales, la mayor parte de las mismas sirve para un análisis global. Dicho ensayo tiene un corpus teórico sobre los poderes fácticos, que se sustenta en un sondeo masivo (el Latinoamericano) sobre las opiniones de los ciudadanos latinoamericanos acerca de esos poderes, y en un sondeo cualitativo, no menos interesante, de quienes son o han sido líderes políticos, económicos o de opinión de los países de América Latina (no se incluye Cuba). La encuesta, realizada en Mayo de 2002, tuvo un universo de más de 18.000 ciudadanos, cubriendo una población de más de 400 millones de habitantes. En cuanto a la parte cualitativa, se entrevistó de forma anónima a 231 personalidades, incluidos 41 presidentes y vicepresidentes actuales y precedentes. Veamos la síntesis de las respuestas.
Un problema tradicional ha sido el divorcio entre los poderes institucionales y los poderes fácticos: si bien los textos constitucionales otorgan gran peso al poder ejecutivo y una importante capacidad de acción al legislativo y al judicial, el poder real suele residir en instituciones a las que las normas asignan otras funciones (como fue el caso en pasado reciente, de las fuerzas armadas) o en grupos que no forman parte del orden político-institucional (familias tradicionales, grupos económicos potentes y otros). La tensión entre los poderes institucionales y los poderes fácticos sigue estando presente en la realidad. Las fuerzas armadas son vistas como el factor de poder más importante en algunos países (Guatemala, República Dominicana, Ecuador, Chile, Venezuela…) aunque ya no lo son en los restantes países, incluyendo aquellos que experimentaron recientemente crisis políticas agudas (Argentina, Colombia o Paraguay). Este fuerte debilitamiento de las Fuerzas armadas como factor político es una importante novedad para la democracia latinoamericana.
Se identifican tres riesgos principales que pueden amenazar el buen funcionamiento de orden democrático:
1 En los países más grandes y con tradiciones democráticas más arraigadas, las limitaciones tienen dos orígenes: en lo interno, la proliferación de controles institucionales inadecuados, así como la multiplicación de grupos de interés (en concreto, empresariales) que funcionan como poderosos grupos de presión; en lo externo, las limitaciones provienen básicamente del comportamiento de los mercados internacionales (en especial, pero no exclusivamente, los financieros), de la vigilancia de las agencias calificadoras de riesgo y del papel de los organismos internacionales de crédito.
En países más pequeños o con tradiciones democráticas menos arraigadas, también se destacan las limitaciones internas y externas, pero se describen de una manera diferente. En lo interno se mencionan los grupos de interés (particularmente empresarios y terratenientes), pero los métodos empleados no son ya sólo los lobbies, sino prácticas tales como la compra de votos y la “fabricación” de candidatos. En lo externo se mencionan la dependencia de los organismos internacionales de crédito, a la que agregan la desmesurada influencia de las empresas extranjeras instaladas en los propios países.
2 El segundo tema considerado es la amenaza del narcotráfico. La importancia que se asigna a este factor está directamente ligada al grado de desarrollo que tiene el fenómeno en los respectivos países.
El narcotráfico implica un doble desafío: es un desafío directo porque interesa controlar parte del aparato estatal y partes significativas del territorio, al tiempo que crea fuertes incentivos para las pasarelas de la economía formal a la informal. El narcotráfico crea también desafíos indirectos, entre los que se destacan dos: el primero es que, al atraer la atención del Gobierno de los Estados Unidos, generando nuevas formas de presión externa que limitan aún más la esfera de acción de los Gobiernos nacionales; el segundo tiene que ver con la corrupción: el dinero sucio tiene efectos devastadores sobre el comportamiento de una parte de los dirigentes políticos y sobre el funcionamiento de las instituciones.
3 El tercer factor al que se atribuyen limitaciones al poder de las instituciones son los medios de comunicación. Esta gran influencia de los medios es vista como parte del aumento de los controles que han permitido democratizar el ejercicio del Gobierno, pero también como una limitación al proceso democrático. Los medios tienen la capacidad de generar agenda, de predisponer a la opinión pública a favor o en contra de diferentes alternativas, y de erosionar la imagen de figuras públicas mediante la manipulación de denuncias. En realidad, los medios siempre tuvieron mucha influencia y los políticos intentaron servirse de ella; lo nuevo, además de la mayor exposición del público a los medios, es que se ha salido de una época en la que estaban mayoritariamente vinculados a los partidos políticos y, en algunos casos estos ejercían un cierto control sobre aquéllos. Actualmente, muchos medios se han independizado de las estructuras partidarias y han pasado a formar parte de grupos económicos no subordinados al poder político y con intereses muy diversificados.
Es muy sugerente ir a las tripas del Latinobarómetro y reproducir algunas de las opiniones particulares de lo que allí se expresan. En primer lugar, ciudadanos con capacidad de influencia. El 80 % de los consultados resalta el poder que han acumulado los empresarios, el sector financiero y los medios de comunicación en la última década.
Ellos constituyen el principal grupo de poder que limita la posibilidad de decisión de los Gobiernos. El condicionamiento impuesto por los poderes fácticos a los regímenes democráticos favorece la percepción de que se cuenta con gobiernos y partidos políticos que no puedan responder a las demandas de la ciudadanía.”El gran poder fáctico de la incipiente democracia es el poder económico privado. Integrados por los grupos de presión que condicionan la conducta del presidente, de legisladores, jueces y otros funcionarios gubernativos y de la administración pública. Nosotros tenemos una democracia desvinculada del interés general y, fundamentalmente, vinculada a factores fácticos que terminan por oligarquizar la economía del país y cambiar el gobierno democrático por un gobierno plutocrático” (un político).
Los líderes encuestados subrayan que la relevancia del sector empresarial descansa en su capacidad de lobby frente a los gobiernos, defendiendo y promoviendo sus intereses y dirigiendo acciones políticos en su beneficio: El Gobierno está al servicio de la empresa privada y de quienes toman las decisiones…; los multimillonarios son los que deciden qué es lo que se hace o se deja de hacer en el país (un religioso); El poder del dinero se convierte rápidamente en poder político, con capacidad de limitar el poder político democrático (un presidente del Gobierno); Su capacidad de influencia se basa […] en el hecho de que financian las campañas electorales (un político); El mundo empresarial tiene un poder muy fuerte. Como los empresarios toman las decisiones de inversión, y sin inversión no hay desarrollo y no hay crecimiento, tienen ahí un poder de veto […] El poder de la dirección empresarial con sus capitales, y el poder de veto que conduce al desempleo, no cabe duda de que es un poder muy fuerte (un político).
En la opinión de algunos presidentes consultados, en el Cono Sur preocupa el peso de las corporaciones que aparecen como un obstáculo, para una democracia más amplia, para el otorgamiento de privilegios a ciertos grupos en un contexto de partidos débiles y de un Estado que debería ser republicano. En países más pequeños, como los de Centroamérica, se señala la presión que ejerce el sector privado, ligado a una estructura oligárquica del poder, sobre el presidente y la cooptación de altos funcionarios, que permite a algunos de los consultados hablar de un proceso de captura del Estado.
El director de la fundación norteamericana W.P. Carey, William Polk, ha escrito que en la actualidad algunas empresas multinacionales se hacen con los recursos disponibles, despliegan ejércitos de trabajadores y dirigen enormes organizaciones burocráticas bajo el control y la supervisión de directivos que a su vez obtienen información de amplias redes de servicios de inteligencia; capaces de invertir o transferir magnitudes de capital superiores a las de muchos países, se hallan en disposición de intimidar a potencias de rango inferior, interferir el rumbo de sus mercados monetarios, influir en su electorado. Responsables únicamente ante sí mismas, poseen una mayor flexibilidad y ductilidad que los gobiernos formalmente constituidos y, de hecho, en estos últimos años da la sensación de que prácticamente son dueñas de los gobiernos de los países donde operan.
Muchos creen, concluye Polk, que son los auténticos gobernantes del mundo. Sin embargo, el profesor de Historia de la Universidad de Harvard, Nial Ferguson, matiza este poder: ha habido en la historia ejemplos de compañías que han ejercido el poder de forma tan directa y con tanto éxito que se han convertido ellas mismas en Estados: la Compañía Inglesa de las Indias Orientales es la más famosa; ninguna multinacional de hoy se acerca a tener el poder de esa compañía en la época en que gobernó la mayor parte del subcontinente indio, pagando uno de los mayores ejércitos del mundo ( y una de las mayores deudas empresariales), anexionándose implacablemente territorios y recaudándose impuestos de sus habitantes. Las multinacionales de hoy ejercen el poder de manera indirecta; salvo en esas regiones del mundo en que el poder estatal se ha venido abajo o es cuestionado de pleno (los denominados Estados fallidos), prefieren coexistir con los gobiernos, más que sustituirlos.
La estrecha vinculación entre grupos económicos y medios de comunicación es destacada por la mayoría de los consultados. A través de los medios, los empresarios concentran aún mas el poder, ya sea porque son sus propietarios o porque imponen condiciones a través del manejo de las pautas publicitarias. Esta alianza les otorga gran capacidad de generar opinión, determinar temas de la agenda pública e incidir sobre la imagen pública de los funcionarios, partidos políticos e instituciones. Los medios de comunicación son caracterizados como un control sin control, que cumple funciones que exceden el derecho a la información. Forman la opinión pública, determinan las encuestas y, en consecuencia, son los que mas influyen en la gobernabilidad (un político); Actúan como superpoderes […] han pasado a tener un poder que excede al del Ejecutivo y los poderes legítimamente constituidos […] han reemplazado totalmente a los partidos políticos (un político).
La mayoría de los líderes de opinión consultados percibe al sector económico-financiero y a los medios de comunicación como los principales grupos de poder. Los medios tienen la peculiaridad de operar como mecanismo de control o límite a las acciones de los tres poderes constitucionales y de los partidos políticos, independientemente de quienes sean los propietarios de esos medios: La verdadera vigilancia que se ejerce es la de la prensa (un periodista). Asimismo, reconocen que actúan como una corporación que define los temas de la agenda pública e incluso delinea la de los gobiernos y los presidentes. En general, los consultados consideran problemática la relación entre los medios de comunicación y los políticos: Aquí la clase política les teme. Porque pueden deshacer una figura política en cualquier momento (un sindicalista); La forma en que se construyeron las concesiones y los intereses con que se tejió toda la estructura de los medios de comunicación, los tiene convertidos en un poder (un político). Para algunos, sin embargo, la influencia que ejercen los medios es positiva: Gracias a los medios todavía podemos estar hablando de democracia (un empresario). Valoran su rol fiscalizador: Está claro que si no fuera por la vigilia de la prensa, las cosas serían mucho peores. La prensa sofistica los medios de engaño pero, por otro lado, opera como límite (un periodista).
El papel que desempeñan Estados Unidos y los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo…) como factores de gran influencia son mencionados por casi la mitad de los consultados. Señalan la ingerencia que los organismos tienen sobre las cuestiones internas y la pérdida de autonomía. La dependencia aparece expresada en las prioridades de agenda pública, particularmente en la coincidencia entre las sugerencias ofrecidas por estos organismos y las pautas de reformas económicas previstas en el corto y medio plazo: El rumbo, la dirección, los ritmos de la cosa están predeterminados por condicionamientos externos […] con el FMI, con los bancos, con el BID (un periodista); El visto bueno del gobierno de los Estados Unidos ante organismos multilaterales es esencial. Sin una visión favorable del FMI, del BM y del NID, la economía del país colapsaría a corto plazo, por la situación de endeudamiento… La ayuda norteamericana es vital para la correlación de fuerzas interna en este periodo (un político); La política económica no es manejada democráticamente […] Hay una sola pauta para la región. Y el que quiera salirse de eso debe enfrentarse con que no puede hacerlo, o si lo hace, lo hace a su propio riesgo. Esta es la limitación del carácter internacional y global de los vectores económicos (un alto funcionario); La gente vota y las instituciones que surgen de ese voto facilitan las decisiones que vienen tomadas de otro lado […] Gradualmente se van allanando las fronteras en aras de esos poderes fácticos que hacen que las decisiones del Parlamento, del poder ejecutivo, de la Justicia, de cada jurisdicción sean más bien retóricas (un periodista).
Si bien los resultados reconocen la influencia de estos poderes, algunos consideran que el poder político mantiene capacidad de autonomía: El desafío es como adaptar las instituciones democráticas a la existencia de los poderes fácticos. Probablemente no haya ninguna manera de institucionalizarlos, sino que hay que saber que existen, que influyen y que esas influencias pesan (un político).
La mitad de los consultados considera que las Iglesias tienen influencia, aunque decreciente con respecto al pasado. Se señala la expansión de las Iglesias Evangélicas está minando el poder de las católicas: creo que la Iglesia católica todavía continúa siendo la hegemónica […] Los sectores más conservadores se fortalecieron, los que más avanzaron son algunos grupos pentecostales evangélicos que hoy tienen una gran influencia, porque controlan los medios de comunicación […] tienen un discurso que atrae a ls personas como solución a sus problemas que es extremadamente alienante desde el punto de vista de la conciencia democrática […] La gente no necesita participar para construir la democracia, tiene que ir allí a rezar y Dios sabe lo que hace. Además, esas Iglesias se están transformando en un poder económico extraordinario (un lider de la sociedad civil) En algunos casos se citan autoridades de la Iglesia católica, que en épocas de campaña electoral expresan sus opiniones políticas en homilías: Ellos son los que en la campaña electoral, desde el púlpito van a influir o insinuar por quien votar (una política): esto ha significado que la Iglesia católica Esto ha significado que la Iglesia católica no ejerza una función estrictamente pastoral sino que adicionalmente ejerza una influencia real en el proceso de toma de decisiones políticas (un funcionario de rango alto).
El sindicalismo es reconocido por aproximadamente un tercio de los consultados como factor de poder, de modo particular por su capacidad de veto a través de presiones y movilizaciones, así como por su influencia en la construcción de la agenda pública relativa a temas laborales; se menciona en especial a los sindicatos del sector público, resaltando su vinculación al poder político, al mismo tiempo que se alude a los del sector privado como factor de poder decreciente.
El peso de los poderes ilegales constituye, según este sondeo, una especial preocupación en algunos países. Estos grupos están relacionados con todo tipo de actividades ilícitas: tráfico de drogas, contrabando, prostitución, juego clandestino, etc: Algunos sectores del crimen organizado son un poder creciente. En grandes centros urbanos muy vinculados al tráfico de drogas, cuentan con el brazo de los policías y con otros recursos como el dinero abundante. Entonces, ese poder es realmente una amenaza para la democracia (un empresario) En la próxima elección se van a presentar por primera vez, en forma directa, representantes directos de esos grupos mafiosos. Antes tenían sus contactos con el poder político, ahora tienen sus representantes. En las listas de candidatos a senadores y diputados podemos reconocer, por ejemplo, al hijo, al yerno, al cuñado y en algunos casos al propio líder del grupo mafioso […] Son los grupos de mayor influencia y de mayor capacidad de maniobra en operaciones al margen de la ley relacionadas con la falsificación, es decir, todo el comercio de frontera y ese tipo de actividades que son las que dan mayor lucro en la actualidad en nuestro país (un alcalde). Se destaca la influencia que estos grupos ejercen sobre los poderes del Estado y sobre las empresas: En ciertas zonas donde hay una producción importante de coca, el narcotráfico tiene influencias, desde luego turbias, secretas, a través de la corrupción de las autoridades (un presidente). Se trata de un poder agresivo, antidemocrático y terrible […], compra todo, jueces, fronteras, policías, instituciones enteras (un funcionario de alto rango).
El PNUD resalta que la influencia de los grupos ilegales ha sido favorecida por los cambios en la economía y por un Estado anémico, al que pueden permear: Estos grupos extralegales tienen el poder que tienen porque hay un Estado débil, unas instituciones desprestigiadas como el Congreso […] En un alto porcentaje, el narcotráfico fue capaz de corromperlas, y siguen corruptas […] En el Congreso sigue habiendo gente pagada por el narcotráfico que llegó a corromper la cúpula de los partidos tradicionales […] Son las fuentes de financiación de la insurgencia y los paramilitares (un sindicalista).
Hay una parte cualitativa del sondeo citado, que cobra significación por quienes lo contestan: son los testimonios anónimos de quienes han sido o son presidentes y vicepresidentes (los mandatarios) de América Latina. Sus reflexiones están íntimamente ligadas al ejercicio concreto del poder político en su máxima expresión institucional. Los mandatarios consultados analizan el ejercicio de la presidencia frente a la presión de los distintos poderes fácticos; al bordarlo aparecen referencia y reflexiones de carácter personal en torno a la capacidad de imponer decisiones: Al ejercer la presidencia me sentí muy presionado. Tal vez porque estábamos empezando, porque la base de sustentación del gobierno democrático tenía mucha fuerza; tal vez porque, sin falsa modestia, la gente me conoce, y sabían que a mí no me iban a presionar. Pero, por otro lado, es una característica de la experiencia de gobierno de los mandatarios la presión ejercida por los poderes extraterritoriales fundamentalmente en el Gobierno de Estados Unidos y los organismos multilaterales de crédito. Las presiones sobre la autonomía de las decisiones presidenciales son valoradas negativamente en todos los casos. Según varios mandatarios consultados, es un poder ejercido de una manera negativa, es un poder de perturbación más que de decisión; estamos totalmente condicionados, nos imponen las reglas […], los gobiernos soberanos están dependiendo de la calificación de una agencia privada de riesgo, de la decisión de un organismo internacional, “te ayudo o no te ayudo”; Los Gobiernos tienen más limitaciones para ejercer el poder. Hemos perdido capacidad de decisión nacional, puesto que los organismos internacionales de crédito establecen condiciones que atentan contra el propio crecimiento y, en fin, contra la democracia cuando se lesionan los derechos humanos fundamentales. Tú tienes entonces un presidente de la República, con una presión bilateral brutal y con una influencia de la cooperación internacional, no diré brutal, pero sí muy significativa; Los organismos bilaterales, con sus exigencias para seguir modelos y programas determinados, con condiciones políticamente inviables, no son responsables ante el resultado político que esas obligaciones traen, que te imponen […] O sea, viene un burócrata internacional y, siguiendo las directivas de su organismo, marca una línea y después ese señor cumple su misión y se va.
De todos los poderes fácticos, hay uno con que los mandatarios conviven en especiales condiciones de tensión: los medios de comunicación. Los mandatarios identifican la intervención omnipotente de los medios de comunicación como un contra balance a su poder, en la medida en que la opinión pública tiende a orientarse básicamente por la opinión y evaluación que los medios realizan de las acciones gubernamentales: El medio de comunicación interna, opina, juzga y condena […] Es un factor de poder que se puede ejercer bien o mal, y que está influido por intereses económicos, por pasiones, por sentimientos y por ideas, y a su vez no está sometido a ningún control […] Entonces, es por eso que el gobernante se siente hostilizado por la prensa […] No interesa la coloración del Gobierno, siempre va a sentirse hostilizado. Asimismo, se reconoce a los medios una enorme capacidad para incidir en el destino de un Gobierno: La incidencia mediática puede volver inútil una sólida formulación institucional si tiene ataques o rivales desde ese sector; La prensa tiene una influencia decisiva sobre el Congreso […] si la prensa se mueve en contra de una ley, es muy difícil que salga.
A pesar de que los mandatarios valoran el papel de los medios como control del poder, ellos evalúan con cierta inquietudes creciente papel que, sin estar sometido a ningún control, los medios han asumido como expresión de intereses de grupos económicos: no podemos descartar en este paisaje el papel que han cumplido los medios de comunicación más desarrollados, más profesionalizados en cuanto a las tareas de denuncia y control […] pero hay también mayor interferencia en el libre discurrir de la vida democrática […] El gran capital es un factor de poder mucho más real hoy, porque se ha venido apoderando de los instrumentos mediáticos, entonces eso les permite no sólo tener poder, sino ejercerlo. La falta de controles estatales sobre la prensa puede transformarse para los mandatarios en una amenaza a su desempeño Su crítica se centra en la falta de responsabilidad con que los medios difunden dicha información, avalados por su posicionamiento en el mapa de poder de cada país: los medios son de una influencia enorme, quizá los más fuertes y consistentes […] Caen en la estrategia del sensacionalismo fácil y dificultan la gobernabilidad y la consistencia de gestión […] No creo que esté claro en la sociedad lo que esto implica. Estuve hablando con mandatarios de la región y todos sentimos el mismo problema.
La presión que los medios ejercen se refleja también en el gran peso que tienen en la construcción de la agenda pública: Los medios de comunicación están atravesando un proceso de evolución en el que tenemos una confusión de poder como nunca jamás han tenido en su historia, que es el poder total y la responsabilidad nula […] Los medios hoy tienen un poder que puede tumbar a un ministro, que puede influir en una política y que está marcando la agenda, a veces en una sobredimensión injusta. Los elementos resultantes de lo ya expuesto aparecen conjugados por un líder que resume las percepciones de no pocos mandatarios de la región: Los medios de comunicación han pasado a ser suprapoderes […] vinculados a los sectores económicos, por supuesto, tienen más poder que el poder militar, que el Ejecutivo, que la propia Iglesia y los partidos políticos. Han reemplazado totalmente a los partidos políticos. Se han instalado en el centro de la sociedad, lo que es bueno para el control de los otros poderes pero, al mismo tiempo, si existe un control, ese poder puede convertirse en una inquietante perversión.
Nada más desnudo en el ejercicio del poder que la posesión del celebre maletín nuclear, que llevan consigo a todas partes el presidente de los Estados Unidos y de Rusia. No es una escena de película sino una parte de la realidad. Cuando el último día de 1999, Boris Yeltsin anuncia su dimisión como presidente ruso y traslada provisionalmente (luego de modo definitivo) los poderes al primer ministro Vladimir Putin, los medios de comunicación destacan que el primer acto físico de los dos protagonistas, no es una metáfora, es darse las llaves del maletín negro que activa las ojivas nucleares.
